En mayo de 2022, el International Budget Partnership lanzó los resultados globales de la última medición (año 2021) de la Encuesta de Presupuesto Abierto (OBS por sus siglas en inglés) con la cual se construye el Índice de Presupuesto Abierto (OBI por sus siglas en inglés). Entre los principales resultados según el informe global del OBI 2021 destaca el hecho que desde el año 2008, la transparencia a nivel global se ha incrementado según los resultados en aproximadamente un 20%, lo cual es un signo positivo en la búsqueda de tener presupuestos públicos más transparentes, y a su vez, refleja el compromiso que en esta materia muchos de los países que participan en la encuesta han tenido para mejorar la información presupuestaria que se brinda al público.
Para el caso guatemalteco, es importante señalar que se ha generado un incremento de 03 puntos en los resultados de transparencia para 2021 comparativamente hablando con los resultados obtenidos en 2019, situando la nota de país en 64 puntos, esto efectivamente es positivo en la medida en que se ha logrado, en los últimos años consistencia en la publicación de los ocho documentos presupuestarios considerados clave a nivel internacional[1], esto gracias al papel que el Ministerio de Finanzas Públicas ha desempeñado, en especial por parte del equipo de la Dirección de Transparencia Fiscal de dicha entidad, la cual promovió en 2017 que se institucionalizaran las fechas de presentación de los documentos presupuestarios a través de un Acuerdo Ministerial.
Como se observa, se han encaminado pasos importantes para la publicación de los documentos presupuestarios, en especial, la Revisión de Mitad de Año, documento que había estado ausente en la evaluación de Guatemala, siendo esta una de las recomendaciones recurrentes realizadas hacia las autoridades. En ese sentido, en 2019 se evalúa por primera vez este documento para el país, y su publicación, ya institucionalizada se mantuvo para 2021, lo cual es parte de los hallazgos que permitieron una mejora en la calificación de país. Pese a estos importantes avances, el informe para Guatemala en 2021 señala que hubo una reducción en la información que se provee en el documento preliminar, hecho que genera una serie de inquietudes en torno a la exhaustividad de los documentos presupuestarios clave publicados por el país. Un tema de vital importancia es la información en torno a las políticas nuevas implementadas por el gobierno y su vinculación con el presupuesto, en especial por los desafíos que representa en materia de desarrollo para las y los guatemaltecos contar con una armonización de la política social y económica con la política fiscal (presupuestaria en este caso) por lo que aún falta un camino por recorrer con el objeto que la ciudadanía cuente con la información pertinente.
Otro tema central es el presupuesto ciudadano, el cual no ha sido actualizado en los últimos años y mantiene prácticamente el formato original de 2011[2], por ende, parte de las recomendaciones para el presente informe es con relación a mejorar no solo su presentación, sino fundamentalmente según el resumen de país:
Ampliar la naturaleza participativa del Presupuesto ciudadano mediante, por ejemplo, la identificación de los requisitos del público con respecto a la información presupuestaria antes de la publicación del documento, su publicitación a través de métodos adicionales de difusión (por ejemplo, vallas publicitarias o programas de radio) y la publicación de documentos presupuestarios simplificados que cubran las etapas de aprobación y vigilancia del ciclo presupuestario. (IBP, 2022)
Es necesario señalar que los temas relacionados con el presupuesto siguen viéndose en el país como algo eminentemente técnico y complejo en algunos casos, por lo que la importancia de simplificar la información para la ciudadanía es clave para acercarse de una manera más amigable a estos temas y permitir una participación activa e informada. En ese sentido, la labor debe ser también crear una cultura de transparencia y participación a partir de informar y educar a las y los ciudadanos en temas que hoy aún parecen ser lejanos y poco comprendidos.
De la mano con lo anterior, un tema central es lo relacionado con la deuda pública, la cual sigue siendo, entre otros aspectos, uno de los principales enfoques de debate y discusión, en especial por la presión financiera que generan al país. Es importante reconocer la complejidad que tuvo la llegada de la pandemia por el SARS-CoV2 a Guatemala, y los efectos no solo en la salud de la población, sino en el ámbito económico, que tal como ocurrió en el mundo, el país no escapó a sus efectos, fundamentalmente para las poblaciones que se encuentran en estrategias de sobrevivencia derivado de las pocas oportunidades laborales formales y los altos niveles de desigualdad que persisten en el país, esto condujo a situaciones de mayor riesgo para poblaciones vulnerables.[3] En medio de la crisis, el gobierno decidió aprobar paquetes fiscales de emergencia, en los cuales se colocó deuda por un monto superior a los Q20 mil millones, lo cual genera un efecto inmediato para la situación de las finanzas públicas del país que ya se encontraban con déficits importantes y que la crisis derivada por la pandemia vino a agudizarla.
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Finanzas Públicas (2022)
Como se observa en la gráfica anterior, el incremento de la deuda en los últimos años ha sido sensible, a tal grado de poner en duda la sostenibilidad de la misma en el país, en especial cuando se analizan los indicadores de análisis de la deuda, en la que por ejemplo, en la relación deuda/ingresos establecida por el Fondo Monetario Internacional, Guatemala ha sobrepasado el umbral (200% de deuda con relación a sus ingresos) lo cual genera serias dudas sobre el manejo que se tiene de la misma, adicionalmente, hay diversas voces de alerta con relación al manejo de dicha deuda, de hecho para la medición de la OBS 2021, el IBP incorporó un módulo COVID para evaluar los paquetes fiscales de emergencia. Esa medición arrojó resultados poco alentadores tanto a nivel global, como a nivel nacional, en los cuales la transparencia fue clasificada en rojo (limitada), vigilancia en amarillo (alguna) y la participación fue la peor evaluada ya que fue mínima[4]. La deuda pública se vuelve entonces un foco de análisis y de vital importancia, sin embargo, tal como se observa en los resultados del país para el OBI 2021, sigue faltando información clave de la deuda, por lo que es otro espacio de mejora que se debe considerar.
Otro tema central que se analiza en la OBS 2022 es con relación a la participación ciudadana, en este caso, Guatemala tuvo un resultado inferior al obtenido en 2019, ya que de una nota de 35 puntos, el país perdió 16 puntos, situándose para la presente edición en 19 puntos, lo cual es un reflejo de la pérdida de espacios formales de participación para la ciudadanía. Especial atención requiere analizar la participación ciudadana a lo largo del proceso presupuestario:
| Etapa del ciclo presupuestario | Oportunidades de participación (Nota obtenida OBS 2021) |
| Formulación (Ejecutivo) | 27/100 |
| Aprobación (Congreso de la República) | 0/100 |
| Implementación (Ejecutivo) | 0/100 |
| Evaluación o auditoría (Contraloría General de Cuentas) | 44/100 |
Fuente: Elaboración propia con datos de OBS 2021 – IBP (2022)
Si bien a través del Ministerio de Finanzas Públicas se han venido implementando talleres de presupuesto abierto que procuran un espacio formal para la participación en el ciclo de formulación del presupuesto, aún hacen falta acciones encaminadas a garantizar una participación efectiva, de allí que las recomendaciones sean las siguientes:
- Poner en práctica mecanismos piloto para monitorear la implementación del presupuesto.
- Expandir los mecanismos durante la formulación del presupuesto para: involucrar a cualquier organización de la sociedad civil o miembro del público que desee participar, y permitir que los ciudadanos participen activamente en diálogos que tengan un impacto en el proceso de formulación del presupuesto.
- Involucrar activamente a las comunidades vulnerables e insuficientemente representadas, directamente o a través de las organizaciones de la sociedad civil que las representan. (IBP, 2022)
Una crítica que se ha realizado al proceso de participación es con relación a aquellos grupos vulnerables que no se ven necesariamente representados por quienes de manera individual o colectiva han tenido la posibilidad de participar en los talleres de presupuesto abierto, por lo que se ve necesario mejorar los mecanismos de convocatoria y crear opciones de participación donde los diferentes sectores puedan no solo opinar al respecto de las decisiones en materia presupuestaria, sino fundamentalmente, que sus aportes y sugerencias sean tomados realmente en cuenta, ya que si bien existe el espacio, la incorporación de cambios producto de esa participación aún es muy difícil lograr evidenciarla, por lo que representa un reto para quienes han tenido la iniciativa de aperturar estos espacios de discusión.
Un tema más complejo aún es lo que tiene que ver en la etapa de aprobación del presupuesto, la experiencia de aprobación del presupuesto 2021 en noviembre de 2020 deja en entredicha la participación real de la ciudadanía, ya que el Congreso de la República de Guatemala aprobó el presupuesto 2021 en un clima de protestas y manifestaciones, no solamente de la ciudadanía, sino de mismos diputados de oposición que señalaron que el proceso se había llevado a cabo a través de anomalías, lo cual condujo a una serie de manifestaciones de calle que fueron reprimidas por las fuerzas de seguridad, a tal punto que fue quemado (parcialmente) el Congreso de la República, en un escenario de confusión y de señalamientos cruzados sin resolver, sobre quiénes habían realizado tal hecho.
Manifestaciones durante el proceso de aprobación del presupuesto 2021
Fuente: Archivo digital Prensa Libre
De tal magnitud fueron las manifestaciones, que no quedó de otra que dar marcha atrás en la aprobación, por lo cual ese presupuesto quedó engavetado, lo cual tuvo como resultado que entrará en vigencia el presupuesto anterior (2020) según lo indican las leyes guatemaltecas, por lo que si bien se acallaron las manifestaciones, no existió realmente un proceso de participación. Asimismo, esto generó serias críticas por parte de diversos sectores y analistas, en especial por las modificaciones que el presupuesto había tenido en 2020 producto de la pandemia y que generaba dudas sobre cómo se iba a manejar.
En la práctica, la participación ha sido limitada o escasa tal como ya se ha indicado, sin embargo, en escenarios donde se generan espacios para la represión, la calidad de la participación se ve más afectada. Cuando se analiza la participación en la fase de implementación, es decir el momento en que realmente se hacen las erogaciones para la implementación de políticas, programas, proyectos o acciones que son de interés público. Justamente al no existir prácticamente ningún espacio de participación formal en esta etapa es en donde surgen muchas de las problemáticas que aquejan a la sociedad, en especial el alto costo que tiene para la población guatemalteca la corrupción, la mala ejecución del gasto, que afecta la calidad de los bienes y servicios que provee el Estado y que por ende, genera pocas oportunidades para que las y los ciudadanos sean sujetos activos de su desarrollo, limitando así el accionar de la auditoría social y generando desconfianza en las instituciones. En ese sentido, si bien la información presupuestaria es fundamental, la participación ciudadana en todas las etapas del proceso presupuestario es vital.
Sin espacios de participación pública, las posibilidades que de que la ciudadanía se apropien de las políticas públicas es prácticamente nula, ya que la ciudadanía se siente marginada y en muchos casos excluida de las decisiones que se toman a nivel gubernamental, por ende, se generan espacios de oposición, malestar y preocupación sobre las decisiones que afectan a la ciudadanía, de esa cuenta, al no existir espacios de tal naturaleza la democracia en el país también se ve afectada, al no tener esa cualidad de abrir las posibilidades de que la ciudadanía se involucre, comprenda y sea al mismo tiempo gestora de su propio desarrollo, esto tiene incluso efectos en la gobernabilidad en el país, ya que muchos proyectos llegan sin el consentimiento y comprensión ciudadana, por lo que incluso, la participación es una posibilidad para mejorar la gobernabilidad democrática del país.
En cuanto a la participación ciudadana en el proceso de evaluación y auditoría, según los resultados de país en 2021 la nota fue de 44 puntos, por lo que es el momento en que mejores posibilidades tiene la ciudadanía de participar en todo el proceso, en especial por le hecho que la Contraloría General de Cuentas tiene mecanismos formales de denuncia y participación ciudadana, sin embargo, los mismos deben mejorarse, en especial en materia de participación en los procesos de investigación, tal como se señala en las recomendaciones del informe.
Por último, el apartado sobre vigilancia del presupuesto arroja para el país una nota de 46 puntos, esta nota se encuentra por debajo del promedio global que se situó en 56 puntos. Nuevamente en este componente resalta el hecho de que es nuevamente el Congreso de la República de Guatemala el espacio que mayores desafíos representa para el avance en materia de vigilancia de presupuesto, según los resultados obtenidos, la vigilancia legislativa es débil (alcanzó apenas 36 puntos). Esto pone de manifiesto que sigue siendo el Congreso un espacio necesario de fortalecer, no solo en términos técnicos, sino también desde una perspectiva política, toda vez se requiere democratizar el espacio en aras de un Congreso más pro-activo en materia de transparencia, rendición de cuentas y participación pública. Cabe señalar que pese a que la Contraloría General de Cuentas año con año cumple con su función de trasladar el informe de auditoría, el Congreso no conoce y aprueba o imprueba dichos informes, de hecho la última vez que fue conocido fue en el año2002, es decir, han pasado dos décadas en las que el Congreso no ha revisado dicho informe y no ha generado los procedimientos que le competen, de allí que sea la vigilancia del Congreso la que queda mal evaluada.
Para cerrar las reflexiones acá indicadas, si bien se reconoce que se cuenta con más información, el efecto positivo se ve limitado cuando no se generan a la par espacios de participación real y efectiva para la ciudadanía a lo largo del proceso presupuestario, esto pone de manifiesto la necesidad de abrir el debate sobre la importancia que tiene para el fortalecimiento de la democracia del país que el presupuesto se vuelva un asunto de discusión no solo en la etapa de formulación o en particular durante la aprobación, sino durante todo el ciclo, de lo contrario, seguirán perpetuándose las mismas prácticas que desde hace décadas aquejan los resultados estratégicos de país en materia presupuestaria, solamente con una participación efectiva e informada pueden abrirse caminos que garanticen un gasto público de calidad, con eficiencia y acorde a las necesidades de la población guatemalteca. Tanto el índice de presupuesto abierto como la encuesta de presupuesto abierto son herramientas que pueden coadyuvar a la comprensión de la importancia de la política presupuestaria en el país y a abrir posibilidades para que de manera consciente y activa se involucre más la ciudadanía en temas que son relevantes para sus vidas.
[1] Los documentos presupuestarios clave son: El documento preliminar, la propuesta de presupuesto del ejecutivo, el presupuesto aprobado, el presupuesto ciudadano, los informes entregados durante el año, el informe de medio año o revisión de medio año y el informe de auditoría. Para un mejor detalle sobre la metodología del índice de presupuesto abierto ver: https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey
[2] Cabe señalar que la iniciativa de impulsar el Presupuesto Ciudadano en Guatemala fue realizado en alianza entre el Ministerio de Finanzas Públicas, el IBP y el CIIDH, siendo éstos últimos dos quienes de manera conjunta asesoraron y apoyaron la elaboración de dicho documento en 2010, lo que dio como resultado la publicación del primer Presupuesto Ciudadano en el país, en ese momento se publicó en castellano, inglés, así como en cuatro idiomas mayas, versiones tanto impresas como digitales. Sin embargo no pudo sostenerse dicha práctica, por lo que solamente quedó el formato original que es básicamente el que se sigue utilizando hasta la fecha, lo cual requiere una revisión y actualización.
[3] Según los resultados de la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos del Instituto Nacional de Estadística ENEI-2021, el 70.8% de la población se encuentra laborando en la informalidad, siendo el sector rural el que tiene las peores condiciones de empleo, alcanzando la informalidad prácticamente el 80% de las personas ocupadas en dicha área.
[4] Para un detalle del módulo COVID: https://internationalbudget.org/covid/?lang=es